内容转载自民众号法学家杂志检察机关内部机构及功效设置研究作者简介：龙宗智，四川大学法学院教授，法学博士。文章泉源：《法学家》2018年第1期，公号“法学家杂志”。摘要检察机关设置内部机构，是为了实现专业分工、提高效益，也为便于上级指挥监视。

设置时应思量司法责任制及其限度、办案业务量和检察官数量、办案组织的设置、业务事情特性、日常治理需要以及上下级检察机关的业务对接。现在还应注意机构设置的适度稳定性，以及机构设置的基本统一性。“大部制”比力适合于案件数量较少，检察人员较少的检察院，尤其是下层检察院。检察机关实行诉讼与监视职能分散和机构分散利弊皆有，但两种职能难以完全离开，且在侦查权转隶后，诉讼监视更需批捕权和公诉权支持。

“捕诉合一”可精简机构、提高效率，但捕、诉性质差别，部门合一还造成业务部门设置不平衡。除未成年人案件以外，其他特定类型案件亦应慎重实行“捕诉合一”。检察机关的内部机构及功效设置，应视国家监察体制革新推进状况而作适当调整。

关键词：检察机关；内部机构；检察一体制；司法责任制；统一性 检察机关内部机构如何设置，是司法责任制革新中的一个突出问题。在恒久实行的 “三级审批制”下，内部机构按业务类型划分，以便于负担业务“审核”责任。推进司法权运行机制革新，部门的设置方式及职能就可能有所调整。

但在这一问题上，各层级、各地域的检察机关认识纷歧，做法各异，甚至形成机构设置的所谓 “三乱”现象。而这种杂乱，在近期革新历程中并未解决，甚至有所加剧。不仅下层院、市院，甚至省级人民检察院，也接纳了差别的部门设置方式，机构名称也各不相同。为理顺内部治理关系，贯彻司法责任制，保障检察一体制，合理有效地发挥检察功效，在深化司法责任制革新的历程中，需要认真探讨检察机关内部机构及其功效设置的法理与实践，在此基础上，设计和实施较为适当的机构设置方案。

一、检察机关内部机构设置的基本法理及模式比力 关于检察机关设置中层机构的意义何在，原日本检察总长伊藤荣树的归纳综合较为准确。他称，检察机关内设部门的目的有二:“一是大要确定检察官相互之间的事务分工，凭据业务分工以钻营提高事情效益，同时明确责任所在;二是对拥有多数检察官的检察厅，可以大要上把分管事务性质相同的检察官集中在一起，便于上级举行适当的指挥监视。”简言之，内部机构，一是为了实现专业分工提高效益;二是有利于上级指挥监视。

同时，有一前提:检察官数量较大。如果检察官数量较少，检察长可以直接指挥监视，无需再经中层机构，即所谓“扁平化治理”。根据业务类型设置业务机构，同时设置若干行政保障机构，是检察机关内部机构设置的一般模式。其中，内部业务机构设置，可分为主要凭据业务类型设置，主要凭据案件类型设置，以及兼顾业务类型和案件类型的模式。

凭据业务类型来划分部门的机构设置模式，比力典型的是原苏联、东欧国家和越南、古巴等国以执法监视业务类型设置内部机构的模式。由于检察机关是国家执法监视机关，其内部职能机构，一般是以检察机关执法监视差别职能为基础设置，包罗对国家治理机关、企业事业单元、公职人员和公民是否遵守执法实行监视的一般监视部门，对侦查机关和其他观察机关的执法实行监视的侦查监视部门，对法院审判案件的运动举行监视的审判监视部门，对拘留所、羁押场所和执行刑罚及其他强制性措施的执法运动实行监视的执行监视部门，以及实施事情保障的有关部门等组成。

如古巴共和国总检察院组织章程划定，古巴共和国总检察院设置下列职能机构:(1)执法监视局;(2)审理监视局;(3)刑事、民事、行政和劳工诉讼监视局;(4)牢狱、看守所、劳教机关执法监视局。大陆法系国家检察官的基本业务包罗侦查、公诉和指挥刑罚执行，最为典型的模式，是设置若干侦查兼公诉业务科、处，这些业务科、处的检察官既卖力指挥或指导侦查，也卖力提起公诉及出庭公诉。这些业务科、处事情职能基底细同，但凭据案件类型或者凭据统领区域确定科、处内检察官的职责。此外，由于检察官卖力刑罚执行，因此通常专设一个执行科、处，由检察官卖力，但部门内人员多系不具检察官身份的政府雇员。

法国的巴黎检察院，即以案件类型为主设置业务部门，同时兼顾业务类型。包罗5个厅，厅内设处，合计15个处(组)。

5个厅划分是公诉和实时处置惩罚厅(第一厅)，设两个地域案件处，一个未成年人处，以及一个实时处置惩罚小组;经济、金融和商业犯罪厅(第二厅)，设攻击诈骗犯罪处，财政案件处及商业案件处;一般行政、民事案件和媒体厅(第三厅)，设秩序和庭审处，刑罚执行和引渡处，民法和司法职业处，新闻和自由掩护处;攻击恐怖犯罪、危害国家宁静和有组织犯罪厅(第四厅)，设恐怖运动和危害国家宁静处，攻击非金融性有组织犯罪处;公共康健、攻击经济和社会犯罪厅(第五厅)，设康健、经济和社会案件处，欺诈和支付手段处。德国检察机关与此类似。如弗赖堡市在2017年有检察官41名(含7名从司法专业学校结业，未通过司法考试，只能在区法院出庭，不能在市法院执行业务的检察官)，有秘书(书记员)38人，卖力执行事情和行政事情的雇员33人。

2016年共处置惩罚各种案件6.5万余件(我国属于治安行政违法的案件，在德国亦需检察官处置惩罚或批准处置惩罚)。检察院内设六个侦查(公诉)处，每处6至7名检察官，由一名经州司法部任命的高级检察官任处长。六个处含一个青少年案件处、一个交通犯罪案件处、一个经济和税务案件处、一个有组织犯罪和毒品犯罪处，另外两个到处理其他类型案件。但按地域划分统领规模:一个处卖力城区内案件，一个卖力城外案件。

尚有一个15人组成的执行处，一名检察官卖力，其余均为政府雇员，卖力自由刑的交付执行和产业刑的执行(德国无死刑)。检察长依法可以指挥检察官，但通常不干预检察官的决议，只是须要时可以将案件转移给其他检察官管理。检察长有时召集六个处长及执行处长一起研究有关的检察业务问题。

美国检察机构的基本职能是实施刑事公诉，同时兼有较为灵活的侦查职能，通常内设观察机构或观察人员负担增补侦查及少量案件的直接侦查职能。检察官作为政府执法照料，还负担代表政府到场民事诉讼(起诉和应诉)职能。美国检察官刑事案件办案流程可分为“旋转检察”(rotationprosecution)和“垂直检察”(verticalprosecution)。

前者系指随诉讼历程而将案件通报到差别检察官的流水作业型检察;后者则要求办案检察官或团队凭据案件性质，从接案到量刑自始至终跟踪管理。即检察官从警方侦查发动、案件建档/立案、提审、拘留听证、审前听证、有罪答辩、裁判听证及安置听证等差别阶段，全程到场。因此形成差别类型的部门划分。

“旋转检察”模式，要求检察官服务处内设处置惩罚差别诉讼环节事务的业务机构，而适应“垂直检察”需要，则以案件性质、轻重区分业务结构。为提高案件管理的质量与效率，具有专案管理特征的“垂直检察”模式，是当今美国检察所提倡的模式，因此，除民事业务、刑事观察专设部门外，凭据案件类型划分刑事检察部门，是较为普遍的部门设置方式。比力差别国家、地域检察机关内部机构的设置，可以总结出两点配合的纪律。

一是业务机构设置的基本尺度是适应案件管理需要，将处置惩罚同类业务的检察官集中在一起，以便于组织调配和业务治理;二是内部机构设置应当适应特定检察机关的职能、组织特点和业务生长需要。如在现代都市，为应对差别类型的重大、庞大刑事犯罪，检察业务凭据案件类型设专组应对为一趋势。又如，在实行“检察一体制”的国家和地域，为便于检察事情的整体协和谐推进，较为强调上下级检察机关内部机构的协调统一，以便于上下联络。而“各自为战”的检察机构，如美国地域检察官服务处，因为并无“上级向导机关”，无论是官厅还是内部部门设置，都较为灵活、多样。

二、内部机构调整的考量因素及应注意的问题 检察机关内部机构的设置，是一项需要思量多种因素的系统工程，不行马虎行事。为了在革新配景中，合理调整设置检察机关内部机构，应注意斟酌以下因素:1.司法责任制及其限度。检察机关实行司法责任制，需要确认员额检察官的办案主体职位，及在一定限度内的独立处置惩罚案件的权限。

可是，此种独立卖力具有相对性，因为检察官业务运动仍是在检察长的监视指挥之下，听从检察一体制的要求。因此，为贯彻检察一体制，协助检察长实施业务治理和监视，可以设置中层业务机构，并由部门卖力人协助检察长负担一定的监视指导责任。因此，平衡检察官责任制与检察长指挥监视权的关系，是在部门调整及其功效设置中需要着重考量的因素之一。2.办案业务量和检察官数量。

业务量大，随之检察人员数量较多，需要设置部门实施须要的治理、协和谐监视。反之，业务量较小，检察官员额少，则应思量合并部门;在案件很少人员很少的检察院，甚至可以不设部门，由检察长直接受理检察官。对某一业务事项或者某些类型案件的业务，是否设置部门专管，也应当思量业务量。在司法员额制之下，员额检察官、法官必须到达一定的办案业务量，否则就没有须要设置员额。

司法机构间以及机构内部员额设置的平衡，也主要是指业务量的平衡。业务量评估，需要思量业务开拓空间，将设置部门后可能开拓的案件业务量盘算在内，可是需有实践依据。由于司法法式是在多种因素配合作用下运行，设置部门专事专办，对业务量的影响通常比力有限。

3.办案组织的设置以及与部门的关系。检察业务以检察官单独承办和办案组承办两种方式实施。办案组由主任检察官向导，办案组和主任检察官的设置，可接纳暂时设置和常设两种方式。

暂时设置办案组，不影响部门设置;但如主任检察官卖力的办案组为常设办案组织，业务部门的设置及其权限摆设就应当注意与其协调，防止叠床架屋的多级治理，即防止行政因素的强化。4.业务事情特性。内部机构，应当思量业务事情特性，即主要实施业务指导还是个案管理。最高检和省级检察院的多数内设业务机构，以业务指导为主，更适合于接纳部门体制，以便于条线联系，下情上达，上令下行，同时也便于对外协调事情。

而下层院，作为个案管理单元，则可增强承办检察官和检察官办案组的功效，在较小的检察院，还可采行大部制治理，以适应办案需要。5.日常治理因素。

部门的功效，不仅有业务治理和监视功效，还负有行政治理功效，如维系事情纪律、业务考绩等。在中国制度配景中，另有政治学习、政治运动，如开展“两学一做教育实践运动”等政治功效。设置业务部门及其职责，要同时思量该部门的行政治理和政治功效由谁负担，如何负担。

是实行统一模式，即“一岗双责”，还是使业务与行政适当分散，这是机构调整时也应当思量的问题。6.上下级检察机关的业务对接。我国政治体制属于集中性体制，检察机关也属于集中性检察机关，大陆法系检察机关实行的检察一体制及其制度法理基本适用于我国检察制度。

在这种集中性体制中，必须思量上下级检察机关的业务对接关系。其中包罗:检察机关之间的业务向导关系通过部门实施;上级业务部门对下级业务部门的业务指导和监视;个案管理时的级别审查关系，如审查逮捕案件报请上级检察机关批准逮捕，提起抗诉的案件由上一级检察机关审查支持抗诉或者不支持抗诉等。部门及其功效设置，应当注意一定水平的上下协调。如果业务设置错位水平较大，就可能使上下联系不畅，故障上下互涉业务的展开，也故障检察一体制的贯彻。

除以上因素外，现在在机构调整中还应当注意两个问题:一是注意机构设置的适度稳定性。司法职业的一个特点是稳定性，即司法人员事情条件、事情情况的相对稳定，如果变化较大，而司法人员又需被动适应，倒霉于维系其职业责任感与尊严，倒霉于形发展期稳定的职业计划并专注于检察业务事情。

因此机构革新，应当注意“谋定尔后动”，不宜匆匆决议调整。有的检察院，向导换了，机构就变了，这倒霉于检察机关的久远建设。二是注意机构设置的基本统一性。

区别于政治体制上复合型与分权制，我国政治体制属于单一制，且集中性强。这种体制在机构设置方面的体现，就是具有较强的统一性，防止各自进行。我国检察机关在职能设置与组织结构上靠近大陆法系检察机构，也贯彻“检察一体”的制度法理，因此，检察机构及其内部机构的设置，应受执法明确规制。

而且为了便于上下联络且一致对外，内部机构设置应具有基本的统一性。由于我国实行统一的法制，各地方人民检察院的功效设置、执法依据均有一致性，因此，在机构设置上也就不应该各自进行。

固然，由于案件数量和特征以及事情特性等因素的区别，差别层级、差别地域的检察机关，内部机构的几多和设置方式可以存在一定区别，但设置尺度和原则应当一致，同时不故障或基本不故障上下级检察机关的事情联络。此外，对外的名称最好能保持一致或基本一致。

以便于对外联系，同时易为社会所明白和接受，也体现出“检察一体”的特征。三、关于“大部制革新”我国检察机关的内部机构调整，一直在局部规模内实验，而在中共十八届三中全会确定新一轮革新基本任务，继而推动以司法责任制为焦点的司法革新后，内部机构革新成为检察机关贯彻司法责任制的一项内容。

贯彻司法责任制，要求确认检察官的办案主体职位，同时降低上命下从的行政因素的作用规模。一项试行的革新措施，是建设主任检察官卖力的办案组织，同时实行扁平化治理，将原有的部门制改为“大部制”，即合并业务部门，且适当虚化部门在业务治理方面的责任。

然而，通过试点，发现推行“大部制”革新，可能遇到一些矛盾和问题。包罗:其一，固化主任检察官办案组，并以其为基本业务单元和治理层级，不太切合司法责任制革新要求。可能增加了治理层级。检察机关司法责任制革新的试点方案，倾向于建设主任检察官办案组，同时建设大部门体制。

但在试点历程中发现，建设并固化主任检察官卖力的办案组织，可能使其成为缩小版的科、处。而由于检察机关思量中层干部设置职数等原因，对撤裁部门，建设大部，往往比力慎重。这就形成部门未撤，而增加办案组，这种革新导致治理层级不减反增，背离了适度降低行政化因素的革新初衷。

其二，与检察官责任制及员额制革新可能存在一定矛盾。因为，由承办检察官卖力的办案独任制，是检察官办案的一种基本方式，只是管理部门大、要案件时，实行检察官办案组卖力制。

如果固化主任检察官办案组，并将每一检察官都设置在主任检察官办案组中，可能与办案独任制发生矛盾。而且员额制革新，就是解决检察官适格即所谓“精英化”“职业化”问题，在员额检察官内再设置“主任检察官”官职，缺乏制度基础和须要性。因此，司法责任制革新的实施方案，并未固化主任检察官办案组，也未将主任检察官确定为检察机关一种正式的检察官官职。

由于部门革新的基础已经改变，“大部制”不再成为固然选择。其三，在案多人多的检察机关，实行“大部制”可能增大治理难度，故障治理效益。

在检察人员较多，办案任务较重的检察机关，撤、裁业务部门，实行扁平化治理，可能导致治理正面过宽，监视协调功效弱化，也倒霉于提高检察事情质量。其四，实行“大部制”所接纳的业务治理与行政治理相分散，可能倒霉于检察治理。

大部制革新中，有一种意见和做法，是主任检察官卖力业务治理，综合性的业务部门(大部)卖力行政治理，包罗事情纪律、政治教育、业务考绩等。然而，业务治理与行政治理难以截然离开，如事情纪律首先包罗办案纪律;而在办案中，也需要人员、车辆以及其他资源的行政性协调;业务考绩属于行政治理事情，但因其包罗业务评价内容，发生业务激励效果，因此与业务事情的联系也是密不行分。因此，“一岗双责”的统一模式，是较为适当的部门设置模式。

也是各国和地域检察机关普遍实行的模式。其五，上下业务对接发生的障碍。对检察机关各项业务划分设置业务部门并对全国检察业务举行指导监视，是最高人民检察院业务部门设置的基本方式，一般而言，省级院作为以指导业务为主的机关，也比力适合设置与最高检相互衔接的业务部门。

如果地方人民检察院根据“大部制”革新要求，设置综合性业务部门，对上级部门的业务对接可能发生某些问题。就下级检察机关而言，“对接点”在“大部”，还是在部门内的业务口，或检察官办案组，可能出现差别模式，如果不是建制性的部门作为对接点，下情上达、上令下行的效率与效果可能受到倒霉影响。

综上，笔者认为，总体而言，推进“大部制”，设置综合性业务部门，比力适合于案件数量较少，检察人员较少的下层检察院;而案件数量较大、检察人员较多的检察机关，以及以指导业务为主的检察机关，更适合于对主要业务设置部门举行专管的部门体制。四、关于“突出主责主业”现在检察机关内部机构调整，遇到的一个突出问题，是刑事诉讼业务与刑事诉讼监视事情的关系及其相应的部门设置问题。

传统的看法和机构设置意见，是二者交织统一，批捕、起诉时，同时实施侦查运动监视与审判监视。几年前，学界与检察实务界提出了批捕、起诉等诉讼职能与侦查监视、审判监视、执行监视等诉讼监视职能适度分散的看法，在职能区分的基础上，分散两种职能的机构设置方案亦在某些检察机关付诸实施。这种分散主要有两种方式，一种是部门内离开，即于侦查监视部门及公诉部门内设监视专组专门从事诉讼监视业务，如北京市人民检察院二分院曾经接纳的机构设置方式;另一种则是部门分散，即在批捕部门、公诉部门外，另设刑事诉讼监视部门，专司侦查监视与审判监视等监视职责，如湖北省人民检察院曾举行的机构设置革新。

诉讼职能与诉讼监视职能相分散的机构设置方案，曾引起检察机关的讨论，但总的看，从最高人民检察院到下层检察机关，此种职能分散的机构设置意见并未成为主导看法。盖因分散后确有操作上的难题。然而，2016年底启动的国家监察体制革新，因检察机关侦查职能被剥离，作为一种回应，检察界提出所谓“回归主责主业”之说，即在新形势下重新强调检察机关的执法监视职能及诉讼监视业务。在此配景下，凭据诉讼职能与监视职能相分散的看法，分设批捕、起诉与诉讼监视门，各司其职，成为部门检察机关机构调整的一时之选。

然而，检察机关诉讼职能与监视职能能否分散，以及是否应当分设机构相对独立地开展业务，仍然是存在严重分歧，需要充实论证以决议取舍的问题。首先，需要分析论证检察机关的诉讼职能与诉讼监视职能是否能够有效离开。

笔者认为，从刑事诉讼自己的性质和职能展开，检察机关诉讼职能与监视职能有一定的可分性，但又不行能截然离开。例如，从侦查监视看，批捕属于诉讼职能，立案监视与侦查运动监视属于监视职能。但立案监视也是检察机关为有效实施刑事追诉所应当负担和展开的职能，亦具诉讼职能性质。这种职能，在大陆法系的一些国家，属于检察官侦查指挥权或侦查监视权的内容。

尤其是审判监视方面。审查起诉、提起公诉是诉讼职能，审判运动监视属于监视职能，但抗诉是监视职能还是诉讼职能，则不无疑问。原最高人民检察院副检察长朱孝清认为刑事抗诉属于监视职能。

但笔者认为，抗诉首先是诉讼职能，因为抗诉是对公诉的一种救援，而且受到公诉规模的限制。即如被告人的上诉权，同属诉权救援，应为诉讼权能。不外，由于我国检察机关为执法监视机关，而且抗诉权与上诉权之间平等性不足，抗诉的权能特别强大(可以对生效裁判提出对被告倒霉的抗诉)，因此可以说抗诉也带有诉讼监视因素，尤其是再审抗诉，其监视性较强。因此，诉讼职能与监视职能仍有一定的相互融合性，如果截然离开，可能违背诉讼及诉讼监视的内在纪律。

其次，需从实践效应分析，二者分合的利弊如何，包罗对检察机关增强诉讼监视是否有利。两类业务离开，其主要的有利之处在于:专事专责专办，有利于强化诉讼监视职能，并由此突出检察机关的执法监视职能定位。这种有利性可以体现于两个方面。

一是专责专办，可以防止诉讼监视被诉讼职能所掩抑。由于检察机关批捕、起诉等诉讼职能属于刑事诉讼的法式职能，在终止诉讼时，还具有实体处置功效。而诉讼监视，则大要属于所谓“拿着执法文书提意见”，缺乏有力的法式支撑，并不发生直接的实体改变以及法式变换的效果，因此前者易受重视尔后者易被忽略。

设置专门机构开展诉讼监视，就可以在一定水平上克服上述毛病，从而强化诉讼监视业务;二是专责专办，便于接纳一些专门的制度措施，提高管理成效。如建设和强化执法监视观察机制，在观察基础上实施监视，可以提高监视的准确性和监视力度。此外，现在检察机关的信息化建设，增强了信息融通，缓解了诉讼监视部门对办案部门掌握的监视线索相识不足的难题，也为职能分散提供了一定的条件。

此外，分散两种职能，也可以在一定水平上缓解执法监视与诉讼职能之间的冲突。这种冲突，即学界所谓“评判员”与“运发动”的角色冲突。一方面是代表国家的“控诉方当事人”，另外一方面又是可以对裁判法院实施监视的机关，这种角色冲突，一直为学界所诟病。如果分散两种职能，这种冲突应当有所缓解。

然而，分散诉讼职能与监视职能，也使诉讼监视因此而面临一些难以克服的障碍，同时，“角色冲突”问题并未从基础上解决。从操作实践看，分散职能和机构的主要问题在于，诉讼监视的信息泉源不够，诉讼监视所凭借的手段不足，同时还存在两方面检察官的协调以及诉讼效率的问题。

从信息泉源看，虽然检察机关信息化建设增强了信息流通，但诉讼监视的线索主要在审查批捕、审查起诉和提起公诉的办案历程中发现，不到场这些诉讼运动，要获得监视线索仍然有一定的障碍。而且，从手段看，在检察机关对公安侦查人员既无指令权，又无考绩权的情况下，检察机关主要通过审查批捕对侦查方面形成制约，侦查监视如果与批捕相分散，其监视力度可能削弱;再从审判监视看，如果拟由监视部门审查决议是否抗诉，将因缺乏对案件的深度到场以及对相关信息的充实明白，很难成为适格的抗诉审查主体。如果抗诉仍归公诉部门，那么审判监视的事情只剩下对法院提一点没有执法效力的意见和建议，其职能分散的价值如何体现。

至于缓解“角色冲突”问题，因为检察机关是一个整体，并实行检察长卖力制，前述职能分散只是内部的一种事情分工，这种分工并没有法式法的意义，因此，不能从基础上解决角色冲突问题。国家监察体制革新，催生了所谓“回归主责主业”的需求，但在另一方面也要看到，这种革新中对检察机关职务犯罪侦查职能与机构的转隶，对检察机关的执法监视职能也会发生一定影响。在已往，检察机关的诉讼监视虽然手段不足，但因具有反贪和渎职犯罪侦查权，对诉讼监视有较强的支撑作用。

一旦侦查权转隶，这种支撑作用丧失，如果再不借助批捕权和公诉权来展开监视，监视的力度与效用可能进一步削弱。也许这是阻挡两种职能分散的新的理由。

笔者分析两种职能与机构分合的利弊，并无非此即彼的结论，可是有一种基本认识:如果实施分散，可能遇到的矛盾较多、障碍较大，需要充实论证，慎重决议。五、关于“捕诉合一”部门检察机关实行“大部制”革新，将批捕与公诉部门合并，成为所谓刑事检察部(局)，是一种普遍的做法。然而，是否应当实行“捕诉合一”，以及对两种职能性质和相互关系的看法，仍然存在较大分歧。“捕诉合一”的主要理由如:其一，推动“大部制”革新，降低检察机关的行政化因素，强化司法责任制。

其二，有利于淘汰重复劳动，提高效率，而且同一名检察官在批捕和起诉两个环节连续实施侦查监视和指导，对于提高侦查质量及取证规范性可能更为有效。笔者认为，这两点理由均能建立，但在另一方面，也要看到“捕诉合一”带来的问题。

从学理上分析，批捕与起诉具有差别的性质，相互间可能具有某种不相容性。经审查批准或决议逮捕，是审查确定涉嫌犯罪的公民在刑事法式中被较长时间的羁押的国家行为。

由于其故障公民基本宪法权利的严重性，属于重大的法式性国家行为，为了防止政府因治理需要自制行事、任意决议，应当由独立的、有权威的审查主体，兼听羁押行为的利益方和倒霉益方意见后作出决议。因此，恒久羁押审批被认为是司法机关尤其是法院的基本权力。因为，根据现代法治的比例原则和正当法式要求，审查逮捕属于司法权力，亦即裁判权力，其重要特征是中立性。

而刑事公诉，则是代表国家，要求法院追究刑事被告人的刑事责任;控诉主体，系代表国家的刑事原告人，即控诉方当事人。可见，从法理上分析，“捕诉合一”，实质上是将裁判权与追诉权交由同一主体行使，这种职能冲突与角色冲突，就是“捕诉合一”受到学界品评的主要原因。但在另一方面，在检察机关内部实行捕诉分散，虽然可以保持两种权力的某种相对独立性，但并未从基础上解决捕诉合一的问题。

因为检察机关是一个整体，检察长统一行使指挥权，内部职能分散，并未从基础上克服侦查、公诉机关，即代表国家的一方当事人行使法式裁判权的矛盾，而只是缓解了这种矛盾。而就实践视察，“捕诉合一”，虽然不行制止地容易使批捕审查者主要从控诉角度思量逮捕问题，审查逮捕可能增添控诉色彩。因为，羁押措施既能防止当事人继续危害社会，又可防止其在审判及审前观察时不在场，且羁押所形成的精神抑制和物理隔离，有利于获取有罪供述，并防止种种证据风险。因此，对控诉最有利的方法，固然是使嫌疑人、被告人处于羁押状态。

但从实务角度看，“捕诉合一”，可能使批捕承办者进一步思量案件是否能够通过起诉审查，以法院做有罪讯断的证据尺度和执法尺度权衡是否批捕，因此接纳更为慎重的态度，并可防止实践中常发生的批捕“绑架”公诉的情况。因此，“捕诉合一”，在中国特定的制度配景之下，并不意味着对犯罪嫌疑人、被告人权利保障更为倒霉。上述分析可见，“捕诉合一”，有利有弊。

笔者认为，学理上分析，弊大于利;但在中国特定制度配景之下的操作实践看，也许利大于弊。不外，有一个关于机构设置平衡性的现实缘由，使检察机关倾向于“捕诉分散”:批捕(侦监)和公诉两个部门的业务人员众多，经常占下层检察院业务人员一半以上，如果合一，这个部门的人员数量和业务量太大，与其他部门很不协调。而2016年底开始的国家监察制度革新，直接淘汰了检察机关的内设业务机构，作为回应，检察机关发生内部机构适度分散和“蓬松化”需求。

在此种配景下，维系或恢复“捕诉分散”，更容易成为检察界的主导意见。笔者也倾向于“捕诉分散”的机构设置模式。

理由有三:一是这种分散，使批捕相对独立，有利于维系现在批捕法式的“相对正当性”;二是前述机构设置和业务设置平衡性的要求;三是有利于对批捕法式实施适度诉讼化革新，从而提高法式正当性及批捕质量。这也是在一定水平上克服批捕把关不严，导致“绑架”公诉毛病的一项措施。不外，近年来的革新，“捕诉合一”又出现出另一种趋向。即凭据案件类型设置专门内部机构，并实行“捕诉合一”的职能设置。

如各地普遍设置的未成年人检察部门，以及某些检察院设置的国家宁静和公共宁静检察部(处)、经济犯罪检察部(处)、金融犯罪检察部(处)、网络犯罪检察部(处)，以及生态情况检察部(处)等。笔者认为，未成年人案件管理，遵循特殊的诉讼理念和原则，适用《刑事诉讼法》第五编第一章所划定的特别诉讼法式(如严格限制适用逮捕措施、实行社会观察、合适成年人在场制度等)，形成对涉嫌犯罪的未成年人的特殊掩护。

强制措施适用，也是在特殊掩护理念、原则的指导之下，属于未成年人诉讼掩护制度的一部门。因此，未成年人犯罪案件“捕诉合一”，在提高办案的专业性，有利于对未成年人犯罪适用特殊刑事政策的同时，也不至于损害未成年人权益，突破法式正当性底线。然而，其他类型案件的“捕诉合一”则差别。因为，这些案件虽然可能存在新型、重大、庞大等特点，但其适用的诉讼法式与其他犯罪案件的法式并无差别。

在同样适用普通法式时，划出部门案件由类案检察部门按“捕诉合一”模式审查批捕，虽有专案专办之利，但也有故障检察机关批捕权运用统一性与平衡性之弊。应当看到，虽然针对新型、重大、庞大犯罪案件设置专门的检察机构，是外洋检察制度生长的一种趋势，但现代各国检察机关并无批捕权，因此设置专门内部机构，仅仅是从追诉的角度增强办案的专业化，不能由此佐证现在我国检察革新中接纳的类案检察捕诉合一模式。

因此，在设置专门办案部门时，是否接纳“捕诉合一”模式，尚需慎重思量。各地试行机构设置革新，也可采差别模式，上级检察机关以致最高人民检察院再凭据实践情况总结履历，举行指导。

六、国家监察体制革新与检察机关内部机构与职能调整国家监察体制革新，检察机关的自侦部门及其人员转隶设置新的国家监察委，这一革新，对检察制度和检察机关影响极大，其利弊不是本论文研究的问题。但相应的内部机构与职能变化，却应当有一定的前瞻性研究。

从现在的试点方案和有限的实践资料看，有两个问题需要探讨。一是检察机关是否还存在侦查职能及设置相应的组织。检察机关原有的侦查权涉及三个方面，一是凭据《刑事诉讼法》第18条第2款，所行使的对贪污行贿案件和渎职、侵权案件的侦查权;二是凭据同上条款，对国家机关事情人员使用职权实施的其他重大的犯罪案件，由省级人民检察院决议立案侦查，即所谓“有限的灵活侦查权”;三是凭据《刑事诉讼法》第171条，检察机关审查起诉时，对于需要增补侦查的案件，可以自行侦查的增补侦查权。

国家监察体制革新中的体制划转，是指第一种类型的侦查权的划转。不涉及增补侦盘问题，而且增补侦查是公诉的隶属性权力，没有任何理由剥夺和限制。

可是这种增补侦查，权力规模和应用空间是十分有限的，从事情量看通常也不需要设置专门的机构应对。至于检察机关的“有限的灵活侦查权”，刑事诉讼法中的原划定，对于专属侦查权具有显着的增补和隶属的性质，“皮之不存，毛将焉附”，这一权力难以按原样保留。不外，在革新试点中，检察机关关注的，是能否保留某些犯罪，如涉及渎职、侵权犯罪的侦查权，以维系、支持诉讼监视功效。

笔者认为，检察机关作为公诉机关，对刑事案件指挥侦查或负担部门案件的直接侦查，是世界通例，因为侦查不外是公诉的准备行为，由公诉主体直接实施侦查并无任何法理障碍，不外因为专业化分工，普通刑事案件的侦查通常主要由警员部门实施。近期全国人大常委会审议《人民检察院组织法修改草案》，审议的文本将现行《人民检察院组织法》划定的“对于直接受理的刑事案件，举行侦查”，修改为“对依照执法划定由其受理的刑事案件行使侦查权”。已显示拟保留有限的立案侦查权的立法意向。

如果立法确定检察机关的立案侦查权部门保留，则可再行研议是否设置与其事情量相适应的内设侦查部门。二是检察机关对监察委观察的案件及其嫌疑人审查逮捕和审查起诉的职能和相应的机构设置问题。

开端资料显示，监察委观察的案件，需要接纳剥夺人身自由强制措施的，由监察委决议留置。在移送检察机关起诉后，由检察机关决议逮捕。由此可见，监察委管理的职务犯罪案件，观察(侦查)阶段的强制措施检察机关不干预，仅在起诉审查法式中决议是否逮捕。

凭据法式分工，起诉阶段的逮捕，仍应由批捕部门审查并由检察长或检察委员会作出决议。由于这类案件比力有限，加之由于留置措施前置，一般情况下，决议逮捕作为续行强制措施斟酌余地不大，因此没有须要为此专设机构。不外，如果能够到达一定的业务量，可以思量增设一个专门卖力职务犯罪、经济犯罪，以及国家宁静犯罪的批捕(侦查监视)的部门。

监察委管理终结的案件，移送检察机关提起公诉。检察机关需对事实证据及执法适用问题举行审查，决议是否提起公诉及如何起诉。其审查内容和法式，应当根据刑事诉讼法例定的审查起诉规范实施。

但其中有一问题，即对此类案件能否实施增补侦查及如何实施增补侦查。尤其是对需要退回增补侦查的案件如那边理，现在尚无法式摆设，可谓于法无据。

相信下一步的制度完善会解决这个问题。但也应当看到，由于职务犯罪的取证较为难题，而且监察委法式的自运行特征较为突出，检察机关对此类案件的审查起诉可能会难度较大，增补侦查也常会发生。

因此，在测算或经实践证明业务量足够的情况下，可以将公诉事情分为普通刑事案件的审查起诉及经济犯罪、职务犯罪以及其他特殊类型犯罪的审查起诉，划分设置公诉部门，即如现在许多地方检察机关已接纳的公诉部门的设置模式。

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